Dat was de historische slogan die in 1993 in reclamespots van de Belastingdienst klonk. Een paar jaar later, in 1996, formuleerde de staatssecretaris van Financiën beleid met betrekking tot een inperking van de fiscale bewaarplicht. Een onderscheid werd gemaakt tussen basisgegevens en overige gegevens. Voor de basisgegevens gold de fiscale bewaartermijn van zeven jaar. Voor de overige gegevens werd vastgelegd dat op individuele basis schriftelijke afspraken konden worden gemaakt voor een bewaartermijn voor een periode van korter dan zeven jaar. Administratieve lastenvermindering voor de ondernemer was het motto bij de invoering van het Besluit.[1] Eind 2023 heeft de staatsecretaris gemeend dat het onderscheid tussen basisgegevens en overige gegevens in de praktijk niet langer van belang is.[2] Was dat onderscheid dan toch niet zo gemakkelijk?

Besluit Fiscaal Bestuursrecht 

In 2007 is het Besluit Fiscaal Bestuursrecht (hierna: ‘BFB’) als rechtsopvolger van het ‘Voorschrift Algemene wet bestuursrecht’[3] ingevoerd. Dit Besluit heeft vooral betrekking op het formele belastingrecht maar gaat ook in op enkele civielrechtelijke aspecten. In 2011 is het Besluit gewijzigd en zijn daarin enkele andere besluiten op het gebied van het fiscaal bestuursrecht opgenomen, waaronder die ten aanzien van de uitvoering van de bewaarplicht.[4] Een terugblik:

1996

Eén van die geïncorporeerde teksten in het BFB is een Besluit uit 1996 waarin in het kader van het streven van de Belastingdienst “naar een zo gering mogelijke administratieve last voor de administratieplichtige” voor het eerst een onderscheid is gemaakt tussen basisgegevens en overige gegevens. Tot de basisgegevens die zeven jaar dienen te worden bewaard, behoorden in elk geval:

  • het grootboek;
  • de debiteuren- en crediteurenadministratie;
  • de in- en verkoopadministratie;
  • de voorraadadministratie; en
  • de loonadministratie.

Naast deze basisgegevens worden er in dit oude Besluit ook bepaalde meer specifieke gegevens “die met name van belang zijn voor onderzoeken ten aanzien van de belastingheffing van derden (art. 53 AWR)” gekwalificeerd als basisgegevens. Als voorbeelden worden genoemd:

  • de kredietdossiers bij banken; en
  • de cliëntendossiers bij openbare accountants en belastingadviseurs.

De overige gegevens van een administratie beschouwde de Belastingdienst blijkens dit Besluit niet als basisgegevens. Voor deze overige boeken, bescheiden en andere gegevensdragers kon met de Belastingdienst schriftelijke afspraken worden gemaakt over bewaartermijnen korter dan zeven jaar, als ook over het detailniveau waarop deze gegevens moesten worden bewaard.

1998 en 2000

In 2000 heeft nog een rectificatie plaatsgevonden. Bij de wijziging van het Besluit in 1998 werd de zin: “De Belastingdienst vraagt deze gegevensdragers na afloop van de termijn van zeven jaar niet meer op” verwijderd.[5][6] Dit heeft vervolgens kennelijk bij een of meer eenheden van de Belastingdienst tot de conclusie geleid dat zij meenden het recht te hebben om stukken ouder dan 7 jaar toch weer ter inzage te vragen. Ter bescherming van de belastingplichtige is deze zin twee jaar later toch opgenomen.

2011

Zoals hiervoor opgemerkt zijn deze regels vervolgens in 2011 vervat in paragraaf 8 van het BFB (later verhuisd naar paragraaf 20) en werden enige tekstuele aanpassingen doorgevoerd. Opmerkelijk was wel dat bij de inbedding in het BFB het ‘verbod’ op het opvragen van informatie ouder dan zeven jaar wederom werd geschrapt. Gehoopt mag worden dat het in de controlepraktijk binnen de fiscus inmiddels standard pratice was dat indachtig de heldere strekking van artikel 52 lid 4 AWR een administratieplichtige na het verstrijken van zevenjaarstermijn niet meer geconfronteerd dient te worden met verzoeken tot inzage van oudere gegevensdragers. Een op grond van de letterlijke tekst van artikel 52 lid 4 AWR berustende stelling dat deze bepaling woordelijk geen beperking inhoudt, zou in strijd komen met deze strekking. Zulks is in 2016 ook bevestigd door de Hoge Raad[7] en meer recent nog door A-G IJzerman in zijn conclusie van 27 mei 2020.[8]

2023

Vervolgens is de uitvoerige paragraaf ruim een decennium vrijwel ongewijzigd gebleven, tot eind 2023 toen de staatssecretaris besloot tot schrapping van het overgrote deel (twee van de negen leden) van de bepaling.

De reden die de staatssecretaris opgeeft, is niet eenvoudig te doorgronden. Hij schrijft: “Bij het maken van afspraken met de inspecteur over de invulling van de bewaarplicht is het onderscheid tussen basisgegevens en overige gegevens in de praktijk niet langer van belang.” Houdt dit in dat in de praktijk veelal afspraken zijn gemaakt over de duur en omvang van bewaarplicht waarbij het onderscheid tussen basisgegevens en overige gegevens eigenlijk geen rol van betekenis vormden? Dat lijkt er wel te staan. Zijn alle administratieve gegevens die bij een ondernemer voorhanden zijn anno nu weer even essentieel voor de belastingheffing?[9]

Dit terwijl het doel van paragraaf 20 BFB juist was om een nadere invulling te geven aan de verplichtingen en de mogelijkheden die er in de uitvoeringssfeer bestaan ter zake van de bewaarplicht van artikel 52 en 53 van de AWR. Gelet op de reden van de invoering van het onderscheid – lastenverlichting – had een enkel woord meer ter toelichting van het schrappen welkom geweest.

Cliëntendossiers

Ik heb me ten aanzien van de oude versie van deze paragraaf altijd afgevraagd wat nou precies de achtergrond was van hetgeen opgenomen in het oude lid 3:

“Behalve deze algemene basisgegevens zijn er meer specifieke basisgegevens die vooral van belang zijn voor de belastingheffing van derden (zie artikel 53 AWR). In dat kader kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:

  1. de kredietdossiers bij banken;
  2. de cliëntendossiers bij openbare accountants en belastingadviseurs.“

Hier staat dat een belastingadviseur tot zijn eigen basisadministratie dient te rekenen de dossiers van zijn cliënten, ten behoeve van de controle van de belastingheffing van die cliënten. Artikel 52 AWR ziet mijns inziens primair op de administratieplicht ten behoeve van de eigen belastingheffing. Waarom wordt de omvang van de verplichting opgerekt ten behoeve van de belastingheffing van derden? Ik mag aannemen dat ondernemende cliënten van accountants en belastingadviseurs zelf een eigen administratie voeren en dat primair aldaar de controle plaatsvindt. En bovendien waarom zou dit gelden voor deze twee specifieke branches en niet ook voor bijvoorbeeld de klantenkaarthouders van Hanos of de werkzoekenden bij Randstad?

De praktische vraag doet zich voor wat gebeurt als de fiscus een onderzoek instelt bij het advieskantoor en verzoekt om inzage in de gehele administratie op grond van artikel 47 AWR. Fair play in de relatie tussen het kantoor en de cliënt geldt dan niet. Is het kantoor toch gerechtigd de cliëntendossiers niet ter inzage te verschaffen? Of leidt dat tot een gemankeerde medewerking? Uit de rechtspraak volgt in ieder geval dat de fiscus hieraan dan een mouw probeert te passen door toe te zeggen dat de ter beschikking te stellen informatie niet zal worden gebruikt om onderzoeken in te stellen bij derden.[10] Inzage vindt dan evenwel wel plaats.

Dan resteert nog een andere praktische vraag, wat behoort eigenlijk tot dat zogenoemde “cliëntendossier“. Omvat dat alles wat de cliënt heeft aangeleverd? Dat kan per opdracht en cliënt natuurlijk heel verschillend zijn. In de invulling van dit begrip lijkt weinig uniformiteit te kunnen bestaan. Of wordt slechts gedoeld op het compliance-dossier? Ik vermoed van niet. Feit is wel dat de schending van de administratieplicht een strafbaar feit is ex artikel 69 AWR.

Paragraaf 20 nu gemakkelijker?

Het oude lid 3 komt niet meer woordelijk terug in de huidige versie van het BFB. Thans luidt het eerste lid van paragraaf 20:

“Voor administratieplichtigen geldt een bewaarplicht voor boeken, bescheiden en andere gegevensdragers die ten aanzien van zichzelf of derden fiscaal relevant kunnen zijn (artikel 52 en 53 AWR). De bewaartermijn bedraagt in beginsel 7 jaar en gaat in zodra de gegevens niet langer op grond van artikel 52, eerste lid AWR tot de (jaar)administratie behoren.” (onderstrepingen: AN)

Of uit die aanpassing volgt dat de staatssecretaris inmiddels meent dat de cliëntendossiers niet meer tot de 52 AWR administratie van een advieskantoor behoren, is ongewis. Wellicht is juist bedoeld, ook voor bijvoorbeeld de Hanossen en Randstatten, een verruiming van de administratie- en bewaarplicht in te voeren en het niet te beperken tot de twee branches.

Makkelijker is het er mijns inziens in ieder geval niet door geworden.

 

 

 

 

[1] Besluit staatssecretaris van Financiën 19 juli 1996, nr. PFC 96/854, V-N 1996/2955, 4.

[2] ​Besluit staatssecretaris van Financiën 21 november 2023, 2023-24452​, ​​V-N​ 2023/55.18​.

[3] Ministerie van Financiën 15 februari 2007, nr. CPP2006/2210M.

[4] Besluit staatssecretaris van Financiën 4 april 2011, nr. BLKB2011/265 en 5 juli 2011, nr. BLKB2011/1087M.

[5] Besluit staatssecretaris van Financiën 30 oktober 1998, nr. PFC98/742M, V-N 1998/58.6.

[6] Besluit staatssecretaris van Financiën 3 april 2000, AFZ 2000-956, V-N 2000/19.4.

[7] HR 9 juni 2016, ECLI:NL:HR:2017:1046.

[8] ECLI:NL:PHR:2020:534.

[9] Op de website van de Belastingdienst wordt overigens nog steeds de term ‘basisgegevens’ gebruikt en daarvan voorbeelden gegeven (Een administratie opzetten voor uw belastingaangiften (belastingdienst.nl)

[10] Hof Arnhem-Leeuwarden 1 februari 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:715 en bekrachtiging in HR 16 februari 2022, ECLI:NL:HR:2024:256.