Blog: Het unierechtelijke verdedigingsbeginsel ‘on the move’?

Het unierechtelijke verdedigingsbeginsel behelst de verplichting voor de lidstaten om de rechten van de verdediging te eerbiedigen. Het verdedigingsbeginsel is een beginsel van Unierecht, dat geldt wanneer bezwarende besluiten worden genomen die binnen het toepassingsbereik van het recht van de Europese Unie vallen. Bezwarende besluiten die zijn gebaseerd op nationale bepalingen die uitvoering geven aan Unierechtelijke voorschriften, zoals in dit blog de Wet op de omzetbelasting 1968 uitvoering geeft aan de Zesde richtlijn (thans: BTW-richtlijn), vallen binnen het toepassingsbereik van het recht van de Europese Unie. Het verdedigingsbeginsel is verankerd in art. 41, lid 2, sub a, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

In de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie werd de basis voor de toepassing van het verdedigingsbeginsel gelegd in het Sopropé-arrest (HvJ 18 december 2008, Zaak C349/07, ECLI:EU:C:2008:746). In dit arrest oordeelde het Hof van Justitie dat indien een bestuursorgaan voornemens is een bezwarend besluit te nemen, de eerbiediging van het verdedigingsbeginsel meebrengt dat belanghebbende daaraan voorafgaand naar behoren haar standpunt naar voren moet kunnen brengen en dat belanghebbende hiertoe een termijn gesteld moet krijgen.

Een verdere verduidelijking van het unierechtelijke verdedigingsbeginsel was aan de orde in de gevoegde (Nederlandse) zaken Kamino International Logistics BV en Datema Hellman Worldwide Logistics BV (HvJ 3 juli 2014, zaken C-129/13 en C-130/13, ECLI:EU:C:2014:2041).

De eerste vraag welke in deze zaken aan de orde kwam, was of belanghebbenden bij de nationale rechter een rechtstreeks beroep op het verdedigingsbeginsel konden doen. Deze vraag beantwoordde het Hof bevestigend.

Nu deze vraag bevestigend beantwoord dienden te worden, kwamen een tweetal vervolgvragen aan de orde. De eerste vervolgvraag was of een eventuele schending – in dit geval van de hoorplicht – voor het nemen van het bezwarende besluit alsnog geheeld kon worden –  door te horen – in de bezwaarfase. Het Hof beantwoordde deze vraag aldus dat het niet voorafgaand horen een schending van het verdedigingsbeginsel oplevert indien de nationale regeling niet voorziet in de opschorting van de uitvoering in afwachting van een eventuele herziening van het bezwarende besluit. De mogelijkheid om in de bezwaarfase alsnog gehoord te worden doet daaraan niet af.

De tweede vervolgvraag welke de Hoge Raad stelde was of een schending van het verdedigingsbeginsel steeds tot vernietiging moet leiden van de bestreden aanslag. Deze vraag beantwoordde het Hof ontkennend. Dit is volgens het Hof slechts het geval indien de procedure zonder de schending van het verdedigingsbeginsel tot een andere afloop had kunnen leiden (het zogenaamde ‘andere afloop criterium’).

In het arrest van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:255) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het verdedigingsbeginsel ook betrekking heeft op de inzage door belanghebbende van de op de zaak betrekking hebbende stukken.

In verband met de toegang tot de op de zaak betrekking hebbende stukken nam Advocaat-Generaal Bobek op 7 september 2017 (Zaak C-298/16, ECLI:EU:C:2017:650) een interessante conclusie.

In de onderhavige zaak ging het om een Roemeens echtpaar dat geconfronteerd werd met naheffingsaanslagen BTW. Het echtpaar ging in de onderhavige zaak in beroep en klaagde onder meer over het feit dat zij voorafgaand aan het opleggen van de naheffingsaanslagen geen toegang hadden gekregen tot hun volledige dossier met inbegrip van de documenten welke door de Roemeense autoriteiten voorafgaand aan de belastingcontrole waren verzameld.

In dit verband stelde de Curte de Apel Cluj (i.e. het gerecht in tweede aanleg in Roemenië) de volgende vraag aan het Europees Hof van Justitie: “Is een administratieve praktijk die erin bestaat om een beslissing te nemen waarbij aan een particulier verplichtingen worden opgelegd zonder hem toegang te geven tot alle informatie en documenten die de overheidsinstantie in aanmerking heeft genomen bij het nemen van de bezwarende beslissing en die zijn opgenomen in het door de overheidsinstantie opgestelde niet openbare administratieve dossier, verenigbaar met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging?”

Advocaat-Generaal Bobek stelt het Europees Hof van Justitie voor de vraag als volgt te beantwoorden: “Het algemene beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging eist dat particulieren in een nationale procedure voor inning van de belasting over de toegevoegde waarde op hun verzoek toegang hebben tot de informatie en documenten die de grondslag vormen voor het administratieve besluit waarbij de door hun verschuldigde btw wordt vastgesteld.”

Indien het Hof beslist in lijn met de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek dan leidt dit de facto tot een bevestiging van het oordeel van de Hoge Raad in de uitspraak van 19 februari 2016 welke wij hiervoor reeds aanstipten.

Een aspect dat naar onze mening nog wel nadere uitleg behoeft is de vraag hoever de toegang tot informatie en documenten moet strekken om niet in strijd te komen met het unierechtelijke verdedigingsbeginsel. Immers, de formulering biedt de inspecteur de mogelijkheid om de omvang van het dossier te beïnvloeden door documenten wel of niet te bestempelen als ‘in aanmerking genomen bij de totstandkoming van de bezwarende beslissing’. Wij hebben regelmatig discussies met inspecteurs over de oncontroleerbaarheid hiervan. In dit verband denken wij bijvoorbeeld aan een situatie welke in de praktijk regelmatig voorkomt. Hierbij wordt een navorderingsaanslag opgelegd op basis van een rapport boekenonderzoek. Dit rapport wordt (groten-)deels gebaseerd op constateringen voortkomend uit een strafrechtelijk onderzoek. Hiertoe worden in het rapport van het boekenonderzoek passages uit het strafrechtelijk overzichtsprocesverbaal (hierna: OPV) aangehaald. Vaak is echter op het moment van het opleggen van de naheffingsaanslag het OPV nog niet in het bezit van belanghebbende.

In zijn conclusie (overweging 121) overweegt Bobek dat er geen recht van inzage bestaat voor het volledige dossier, maar slechts met betrekking tot de belangrijkste informatie of documenten die de grondslag voor het administratieve besluit vormen. In dit verband overweegt Bobek als volgt: “Voor zover zulke documenten niet de grondslag van een besluit vormen, zie ik geen grond voor een Unierechtelijke verplichting om toegang te geven tot alle documenten en informatie die al tijdens de onderzoeksfase werden verzameld, zelfs wanneer de in die voorfase verzamelde informatie kan hebben bijgedragen tot de vaststelling van de voorgestelde wijziging van de aanslag.”

Indien het oordeel uit de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek gevolgd zou worden, en er dus gekozen wordt voor een restrictieve uitleg van de informatie waartoe toegang gegeven dient te worden, dan zou in de hierboven geschetste situatie volstaan kunnen worden met de in het rapport van het boekenonderzoek opgenomen informatie. Naar onze mening wordt in dit geval echter miskend dat het rapport veelal slechts het resultaat is van cherry picking in het OPV en hiermee belanghebbende veelal de toegang wordt ontzegd tot informatie welke van belang kan zijn voor het schetsen van de andere afloop. Hetzelfde geldt voor de resultaten van derdenonderzoeken in het kader van art. 53 AWR. In dit verband hopen wij dan ook dat het Hof van Justitie de conclusie van de Advocaat-Generaal slechts deels zal volgen en een minder restrictieve uitleg van de informatie, waartoe belanghebbende toegang moet hebben, zal kiezen.